民粹主義：理解這個時代的關鍵字

一：民粹主義與民主

2016年的川普大選和英國脫歐公投造成了西方政治大地震。

2017年荷蘭、法國與德國的大選，並未出現讓人擔心的極右派政治人物取得政權，但在幾個國家他們都擴張影響力。

今年至今，義大利大選中五星運動的勝利和匈牙利總理的連任，都讓人不能低估民粹主義在歐洲的根深蒂固。

民粹主義無疑成為這個時代政治的關鍵字。但這也是意義最分歧，最被濫用的字。

民粹主義到底是什麼樣的政治現象？它在當今歐洲和世界各地是如何出現，反映了什麼問題？

在台灣，民粹主義從九十年代以來開始流行，但大多是各種誤用與濫用。例如在那個從威權走向民主的時代，許多人看到政治人物訴諸人民的語言，就稱此為「民粹主義」，而沒有認真理解概念與現實的關係。後來流行的另一種理解是政客和企業喜歡把傾向基層民眾的政策稱之為「民粹」。

這些當然並非完全錯誤。

在歷史上，從基層出發、強調農民和工人利益，批評菁英和體制的運動，確實曾被稱為「民粹主義」運動。近來的美國總統桑德斯或者南歐的左翼政黨也都被放入這概念中。這是對民粹主義的正面詮釋。

但當「民粹主義」被以負面理解時 — — 這也是如今大部分的理解，那麼我們必須更精緻地分析這個概念和具體的政治實踐。因為如果只是看到政客或領袖訴諸人民就說這很民粹，那麼在民主體制下可以說人人都是民粹主義者。這是沒有意義的分析。

最近關於民粹主義的兩本中譯本著作，很能幫助我們深入理解這個概念：日本學者水島治郎的「民粹時代：是邪惡的存在，還是改革的希望？」（2018，先覺出版社），以及美國學者John B. Judis「民粹大爆炸」(2017，聯經出版社)。

綜合他們以及其他理論家，對民粹主義一個比較簡潔且準確（但比較負面的）定義是描述一種政治邏輯，其倡議者把社會分成兩種同質且對立的團體：「純粹的人民」和「腐敗的菁英」，並強調他們是站在人民那邊。這些倡議者被稱為民粹主義者。

對他們而言，「人民」有幾個意涵：第一、「普通人」。他們訴求的對象是被既有政治經濟體制忽視或被遺忘的人，而民粹主義者主張自己是替他們表達意見與不滿的代表。2.「統一的人民」。民粹主義政黨主張自己代表的不是特定的團體或階級，而是整體人民（當然，是相對於菁英的）。第三類則是「我們人民（our people）」。這「我們」經常意涵著一種血緣或文化傳統。（水島治郎，2018）

民粹主義可左可右，可以和左翼的社會主義結合，也可以和右翼的保守主義或法西斯主義結合，當然更多是不左不右，沒有核心意識形態 — — 事實上，如今在歐洲和美國發生的民粹主義就超越傳統了左右之分，讓分析更為複雜。「民粹大爆炸」一書中說左右的民粹主義在本質上是不同的：左翼民粹主義是主張人民對抗菁英，是二元論；右翼民粹主義除了對抗的菁英，還會加上反對菁英和第三個群體的結盟，不論這第三個團體是外來移民、回教徒，或是外國勢力。

更進一步分析，可以說民粹主義的特質是：1)反菁英：強調人民和精英的對立，認為菁英是不道德的，人民才是道德的。2)反多元：民粹主義認為只有他們能夠代表人民[1]。因此他們強調衝突與排斥：誰是反對者就是人民的敵人。

這是為何民粹主義構成了對民主的威脅。因為民主制度是要讓不同認同、身份、背景的人，可以共同而平等地活在一個政治秩序中，但這卻是民粹主義所抗拒的觀念。「民粹主義嚴格區分敵人與盟友的概念根深蒂固，因此有催化政治對立與紛爭的危險性……在接連不斷的政治鬥爭中，恐怕將更難達成妥協與共識。」(水島治郎，2018)

此外，民粹主義者可能會從對既有菁英的反對，擴張大到「反體制」，質疑現有體制的正當性，不論是國會、司法，甚至是媒體 — — 一切阻礙在他和他的人民中間的體制。所以民粹主義是對代議制民主的反彈。因此，一個魅力領袖的民粹主義者，很可能會逐漸成為威權主義的強人：許多美國人正擔心川普會走向這個方向。

當代的民主體制的理念型事實上指涉的是一套「自由民主」（liberal democracy）體系，所謂「自由」或政治自由主義意指權力分立以及對個人權利的保障。在理論上，民粹主義並非必然反民主，因為起碼他們認同人民主權和多數決，但他們卻必然是反對政治自由主義，不論是對多元政治的敵視，或者權力分立與制衡的輕視。（水島治郎在著作中提出民主有兩種元素：除了實現人民意志的民主主義外，還有立憲主義。）

然而，當代民粹主義的出現在某個意義上可以說是一種對民主的提醒：正是因為代議民主的失靈，因為菁英的傲慢和官僚的冷漠、因為社會的不平等越來越嚴重，而政治決策者卻無能回應，讓許多民眾覺得他們在這政治體制中是無力的、是被忽視的和被遺忘的。水島治郎更進一步說，民粹主義對民主的貢獻之一是「能夠促進「政治」本身的復權。換句話說，民粹主義能夠將重要課題拉回政治場域，而非交由經濟或司法解決，讓人們負起責任做出決定。」

正如荷蘭政治學者Cas Mudde所說，民粹主義可以說是面對「不夠民主的自由主義」，以「缺乏自由主義特質的民主」（illiberal democracy）來回應。因此，民粹主義當然是民主的黑暗面，但當這個威脅出現時，並不能只擔心民粹主義人物或政黨的勢力是否擴大，而是要嚴肅認真面對背後的社會與政治危機。

[1]Jan-Werner Muller, “What is Populism”（2016）.

二、民粹主義如何在歐洲崛起

「一個幽靈在世界上空遊蕩：民粹主義。」

這模仿「共產黨宣言」開頭首句的修辭如今無疑是老套了，但這句話是出現於1969年，學者Ghita Ionescu 和Ernest Gellner在其所編的民粹主義專書中所寫下的。那時，他們所關注的民粹主義現象主要是發展中國家，尤其是拉丁美洲。沒有人想到，在將近五十年後，歐洲會成為這概念的主要現身之處，一如這句子最早使用的地方就是歐洲。

民粹主義作為一種政治運動可以說以十九世紀末的美國為重要原型（亦有人認為是在十九世紀末的俄國）。1892年人民黨（People’s Party）正式成立，其參與者就自稱為「populist」，人民黨於是成為「民粹主義」的語源（水島治郎，2018）。當時美國出現巨大的經濟寡頭如標準石油公司、卡內基鋼鐵公司、南太平洋鐵路，貧富差距嚴重，政治腐敗，因此出現以勞工和農民為基礎的人民黨，要求政治和經濟改革。

接下來的民粹主義更為人所知的政治運動是二十世紀中期的拉丁美洲，同樣是以勞工、農民和中產階級為主要支持者為基礎來對抗大地主與礦主，但他們也塑造了魅力領袖，讓民粹主義中菁英與人民的二元對立開始複雜化。

如同前述，在六十年代時沒有人認為歐洲有民粹主義問題，因為政黨和利益中介團體等「代表制度」都運作得很好，但正是在那之後，民粹主義的幽靈開始在歐洲悠悠地出現。

一開始是七十年代在法國和丹麥出現所謂民粹主義的右翼政黨，只是當時他們都很邊緣。不過，從九十年代開始，由於以下幾個因素，民粹主義政黨開始在著主流政治中越來越活躍，到這兩年更是達到新的高峰。

1. 政黨體系的「解凍」

戰後西歐國家基本上採取社會民主和凱因斯共識，最主要的兩大黨是中間偏左的社會黨或社會民主黨，以及中間偏右的保守黨或基督教民主黨。支撐這樣一個社會民主體制的基礎是經濟繁榮與低失業率。知名政治學家Seymour Martin Lipset and Stein Rokkan在1960年代形容歐洲政黨體制是「凍結的」(frozen)，意思是選民的投票行為、社會分歧和政黨體系都是很穩定。

但七十年代初的經濟危機撼動了原來的凱因斯共識，導致經濟成長減緩，失業率和政府赤字大幅上升，英國和義大利在七十年代後期甚至必須向IMF借款。另一方面，去工業化（de-industrialization）趨勢和宗教信仰的弱化，也讓左右派政黨的支持度下降 — — 因為左派政黨的社會基礎主要是組織性工人，右派主要是宗教團體。

舊的政黨體系逐漸「解凍」，主要政黨開始失去過去與選民的組織性連結，再加上他們越來越無能回應新的社會變遷，例如左翼政黨面對種族的多元化、移民的增加，及「國際的」（cosmopolitan）和「社區的」的矛盾等等種種新問題，沒有新的政治想像方案，因此社會民主體制所賴以為根基的認同和團結日益斷裂。新一代的選民更是缺乏堅固的政治認同，對主要政黨失望或者冷漠。歐盟出現後，主流政黨的立場也日益趨近，讓選民無法辨識。

這些政治菁英因此越來越缺乏代表性，被選民認為它們只是特殊利益的代表，而不是「我們的代表」。其結果是，新的政黨介入了政治真空，導致政黨體系的破碎化。在2017年的法國總統大選，第一次發生主流的左右政黨都沒進入第一輪總統大選。

2. 經濟變遷與外來移民[1]

在戰後的經濟繁榮期，許多歐洲國家因為勞工短缺而引進外來移工。例如在西德，1956年有九萬五千名外來移工，到了1966年，這個數字是一百三十萬人。在法國，從1946年到1970年，共增加兩百萬的外來移工。到了七零年代，西歐國家從勞工短缺變成勞動力過剩，失業率不斷上升，因此停止吸收外來移工。但原本從非洲和中東來的移工卻沒回到母國，且把家人都帶來了。

到了八十和九十年代，又有一批非洲移民因為逃離戰亂而來到歐洲。這些移民社區聚集在城市邊緣，也有比較高的犯罪率，讓歐洲人開始不安與焦慮，抱怨他們獲得太多政府的好處，並搶走他們的工作，並且危險。

到了九零年代初期，民調開始顯示出排外情緒。例如，在1991年一個針對十二個歐洲國家的民調顯示，23%的民眾認為他們的國家不應該再接受地中海以南的國家移民；在法國，這個數字是33%。但大部分歐洲主要政黨都沒有正視這些問題，不願意去批評移民，讓排外民粹主義得以崛起。

3. 歐盟的民主赤字

歐洲的整合從戰後開始一步步推進，1957年先是六個國家成立「歐洲經濟共同體」，1992年這六國加上另外六國簽訂馬斯垂克條約，建立歐盟。這些國家中除了丹麥和英國，也從1999年開始使用共同貨幣歐元。歐盟讓人和貨品可以更自由流通，尤其歐盟在2004年接受八個中東歐國家加入，西歐國家更可以吸收來自東邊的便宜勞工。

的歐洲整合的理念是戰後充分就業、經濟成長和福利體系發展的產物。當這些基礎消失，歐洲整合的裂縫也開始出現。政治上，歐盟的建立其實是建立起一個超越國家卻不受人民意志影響的官僚結構，且在歐盟的各主要機構中，只有歐洲議會是由民眾直選。於是各國國會的權力逐漸被架空，選民覺得無力控制歐盟或要求歐盟對民意負責，只是被少數技術官僚與政治菁英控制。

因此，出現了民粹主義政黨主張反歐盟、要主權。二十一世紀第一個十年後半，右翼民粹主義政黨的發展略為停滯，直到2010年前後的歐債危機才又熱烈，因為歐債危機讓許多人受害，而右翼政黨也批評是歐盟的預算赤字限制導致該國削減福利。

4. 伊斯蘭問題

在九十年代的歐洲，伊斯蘭和文化整合的議題越來越熾烈，右翼民粹主義政黨真正崛起。九一一恐怖主義攻擊之後更是激化了這些議題。

歐洲民粹右翼不僅如過去批評穆斯林移民搶走工作或製造犯罪，更從根本上談到他們與歐洲國家的「文明的衝突」，尤其是他們和傳統右派不同，不是訴諸保守價值，而是強調穆斯林對女性的不尊重和對同志的排斥，在荷蘭和幾個國家都很明顯。

2015年初的查理周刊總部槍擊案震撼世界，該年年底伊斯蘭國發動的恐怖襲擊又在巴黎造成上百人死亡。更讓民粹政黨直接強調「伊斯蘭教的威脅」，主張驅逐移民。

5.極右政黨的崛起與轉型

歐洲的極右翼政黨早期在經濟議題上也是很右翼的，尤其很多是從七十年代的反稅團體而生。如法國的民族陣線和丹麥的「人民黨」。

到了九零年代，許多民粹主義政黨開始左轉，他們不只批評移民，也支持社會民主政策，但是強調福利要留給自己國民，有學者稱為「福利沙文主義」，因此能逐漸將社會基礎擴張到之前支持社民黨或工黨的工人階級。這轉向部分也是因為主流政黨因為要加入歐盟而轉向新自由主義政策。（不過，瑞士的人民黨和德國的AfD都屬於經濟上的右派，荷蘭自由黨也在經濟上偏右。）

一個最重要的代表性例子是法國的民族陣線。這是尚．馬林．雷朋（Jean-Marie Le Pen）在七十年代創辦的，原來具有強烈反猶太人、反對共產主義的強烈立場。後來他們逐漸轉向移民問題，譬如他們在一九七八年的選舉海報印上「多一百萬名移民，就多一百萬名失業者」的口號，在八十年代則採取結合排除移民與重視福利的福利沙文主義。到了一九九〇年代，民族陣線開始對全球化與歐洲整合展開全面性的批判。歷經這些轉型與發展之後，二〇〇二年，尚．馬林．雷朋在法國總統大選的第一輪投票中，取得十七％的得票率，位居第二（水島治郎,2018）。他女兒瑪琳．雷朋（Marine Le Pen）在2011年接班後，更積極推動民族陣線轉型，希望讓這個過去被視為極右派的政黨「去妖魔化」，尤其在三方面：1.反猶太主義和支持維奇政權。強調「在集中營發生的事都是最野蠻的。」（2008年他父親說納粹的毒氣室只是一個小細節時，她公開對此說法表示不認同）。2.反移民和伊斯蘭。她對此也是立場強硬，但是強調她不是反對穆斯林，而是認為他們違反法國的世俗化原則，且要強把他們的宗教加諸於公共領域。她說，她是反對那些不願意融入法國文化的移民。3. 經濟民族主義。她強調再工業化、反對不公平的貿易競爭，要國有化經營困難的銀行，反對削減社會支出和私有化。她的政策甚至比許多中間偏左的歐洲社民黨更左，也強烈支持婦女權利，因此是一個非典型的民粹主義者。2015年，他將父親逐出政黨。

簡言之，六十年代之後，傳統政黨體系因為社會變遷而「解凍」，到了九十年代，主流歐洲政黨越來越支持一個新共識：歐洲整合、多族群社會，和新自由主義的改革，尤其以九十年代後期，英國布萊爾的新工黨和德國社民黨的施洛德的新中間路線為代表。這個轉向讓傳統的勞動階層不滿，開始不支持傳統左翼政黨。也是在此時，外來移民（尤其是來自伊斯蘭社會的移民）開始在歐洲社會造成不安，尤其是扣合上勞動階層在全球化下的工作不穩定，排外情緒日益嚴重。

進入二十一世紀，從九一一之後的恐怖主義攻擊，2014年以後的大量難民潮（在2014年，有二十八萬的移民從中東和北歐到歐洲，在2015年，有超過百萬），以及2008年的金融風暴與其後歐元危機，都造成巨大社會不安。

傳統的政黨無能回應這些問題，無法解決勞動階層的挫折與不安，只能看著新興民粹主義政黨不斷攻城掠地，用最情緒與直接的語言批評冷漠的菁英、僵化掉體製、遙遠的歐盟和代議民主的困境。而且許多民粹主義開始掛上左翼面貌，支持更多社會福利，支持女性和同志議題，來凸顯伊斯蘭文化和他們之間的文明衝突。

所以當代西方的政治與社會矛盾似乎不再是傳統的左右之分，而更是全球主義vs.本土主義，是大都會的國際化菁英vs.鄉村的傳統工農。

五十前年的1968年的是憤怒青年們對體制的全面挑戰與否定，如今我們再度來到一個新的歷史時刻，遭遇體制性的危機與全球政治地景的新面貌，而出路在哪呢？

[1]參考John B. Judis，《民粹大爆炸》